均衡发展是义务教育可持续发展的必由之路

阎慧武

　　义务教育是依照法律规定、适龄儿童和少年都必须接受的，国家、社会、学校、家庭都必须予以保障的带有强制性的国民教育。义务教育的性质决定了义务教育是针对所有社会成员所实施的一种基础教育，是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件，是公民的一项基本权利。义务教育的可持续发展面对全体适龄儿童和少年，构建长久机制，形成良性循环，从整体上提升中华民族素质，是经济社会可持续发展的基石。本文试图从我国义务教育的现状分析入手，得出：均衡发展是我国义务教育可持续发展的必由之路。

　　一、我国义务教育发展非均衡化现象日趋严重，义务教育可持续发展受到极大限制。

　　（一）义务教育发展区域失衡

就　　校舍而言，1998年东、中、西三大地带小学生均校舍面积分别为4.06、3.99、3.58平方米，普通中学生均校舍面积为6.50、6.30、5.12平方米，小学危房率西部地区是东部地区的5.27倍，初中危房率则是4.73倍[1]。2000年全国普通小学年末校舍危房统计资料显示，危房面积较少的是上海（1千平方米），天津（7千平方米）、北京（8千平方米）、山东（14千平方米），危房面积较大的是贵州（309千平方米）、黑龙江（407千平方米）、江西（472千平方米）、广西（582千平方米）[2]。

　　就师资力量而言，1998年全国小学教师合格率为94.59%，超过全国小学教师合格率平均水平的省、市，东部的比例为75%，中部的比例为66.7%，西部的比例为20%。另一方面，全国小学教师不合格率在8.55%以上的有5个省、市、它们都在西部地区，分别是西藏（40.93%）、贵州（17.44%）、云南（13.74%）、甘肃（11.57%）、陕西（8.55%），而不合格率低于3.57%的10个省、市，则都在中部地区[1]。

　　就教育经费而言，据2000年全国小学生均教育经费支出的统计数据表明，位于全国前列的分别是上海（3106.81元）、北京（2253.39元）、浙江（1359.96元）、天津（1357.78元）；处于末位的分别是贵州（363.38元）、陕西（402.27元）、河南（408.82元）、安徽（524.89元）。2000年初级中学生均教育费支出位于前列的分别是上海（4127.29元）、北京（3737.25元）、天津（2079.31元）、浙江（2101.29元）；处于末位的分别是贵州（566.10元）、陕西（739.59元）、河南（799.75元）、安徽（803.01元）[2]。

　　就义务教育发展而言，以1998年我国“普九”人口覆盖率为例，东部达到96.47%，西部仅达到42.26%，2000年全国实现“双基”的人口覆盖率为85%，其中东部为100%，而西部只有71%；全国小学辍学率为0.90%，其中东部平均为0.25%，西部为1.13%，西部地区为东部地区的4.5倍。

　　（二）义务教育发展的城乡失衡

我国是一个城乡存在巨大差别的社会。总体而言，广大农村义务教育发展质量普遍低于城市。农村义务教育中，师资质量低、教育经费紧缺、教育条件匮乏、教育管理水平不高、学生家庭贫困，因拖欠工资等原因在工作中积极性不高的教师多数在农村，家庭困难的学生多数在农村。如此多的受教育人口在义务教育的阶段低质量成长，不仅影响了义务教育的可持续发展，也影响了劳动力素质的整体提高。

　　（三）义务教育发展的校际失衡

　　根据一项对地区重点中学和非重点中学的差异调查，从一个局部就可以看出二者的差异十分明显。某经济发展一般的内地地区，市区共有中学12所，重点中学3所、非重点中学9所，这9所都为完中。以下数据是根据对市区12所中学的全面调查得出的。

表1　重点中学与非重点中学生均经费对照表（元）

表2　重点中学和非重点中学师资情况对照表

表3　仪器设备每所投入比较（万元）

　　资料来源：袁振国，《论中国教育政策的转变》广东教育出版社，1999年第1版

　　如表所示，重点学校在经费投入、师资、教学设备方面均明显优于非重点学校，而且两者之间的差距十分巨大，尤其在仪器设备投入、实验室和人均图书三个方面，重点学校比非重点学校至少高出一倍。

（四）义务教育发展的不均衡严重危害了义务教育的可持续发展

　　我国是一个区域经济发展极不平衡的国家，1985年起实行的基础教育“地方负责、分级管理”体制没有虑及穷地区办教育的实际，导致由地方经济发展不均衡――义务教育发展不均衡――地方经济发展更加不均衡――义务教育区域差距大――地方经济差异进一步扩大的恶性循环。教育公平已成为我国经济发展区域不平衡和财政分权制度的牺牲品[3]。2000年我国宣布提前实现“两基”，人口覆盖范围达85%，剩下的15%主要集中在地理位置偏僻、环境恶劣、经济不发达的老、少、边、穷地区，普及义务教育难度很大。此外，各地“低标准、高覆盖、突击式”普九带来的如普九巨额欠债、中小学危房率严重、中小学辍学率居高不下等隐患，威胁到了义务教育的普及和巩固，难以提高义务教育的整体质量，使义务教育可持续发展成为一句空话。

　　同时，80年代以来，重点学校制度恢复，层层办重点学校和重点班，加重了教育资源的不均衡、不平等，制造出一批“薄弱学校”。目前，大部分城市的薄弱学校在20－30%之间，有的甚至达到了40%[4]。据《全国义务教育学生质量抽样调查研究报告》中指出：重点学校和非重点学校相比，语文、数学、英语、综合理科、音乐、美术平均成绩均比一般中学高14.61－19.24分，及格率高17.4－35.7个百分点[5]。重点校的建设严重损害了大多数学生的公平受教育权，是对教育公平的践踏，阻碍了义务教育的可持续发展。

　　随着我国经济的不平衡发展，社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大。据李强的研究，1997年，我国城乡居民家庭人均收入最高的20%的人口占全部收入的51.41%收入最低的20%的人口占4.06%，高收入阶层占有总收入的比例是低收入阶层的12.7倍。社会弱势群体教育权利受到不同程度影响，在农村，贫困仍是许多人上不起学的第一位的原因，在城市，不同阶层的子女在学业上的差异大，在义务教育阶段辍学、留级的主要是家境贫寒、社会地位较低阶层的家庭的子女。另外数千万流动人口及其子女的教育是义务教育普及的一个盲区。

　　义务教育的非均衡发展还滋生出许多社会问题：一是导致不同地区人口教育程度产生差异；二是导致不同民族人口教育程度产生差异；三是导致了社会中一些群体面临不利的教育处境。据一项调查显示，在我国本科院　校中，出身于不同职业家庭的学生分部明显不平衡。相对于不同职业的从业人口数，农民和工人家庭出身的学生，在本科高等学校总数中所占比例与农民和工人的从业人口数量极不相称。以父亲职业为标准分类，国家党政机关干部和企事业单位负责人在从业人口中所占比例只有2.02%，但是，他们的子女在本科高等学校学生总数中所占比例达到15%，如果加上调查所列的管理人员子女，这一职业阶层子女在本科高等学校学生总数中所占比例达到23%以上，相比之下，农民及相关职业从业人口在整个从业人口的比例是69.36%，但他们的子女在高校学生中的比例只有29.4%。专业技术人员家庭的子女在教育过程中同样处于优势。这一职业的从业人口在整个从业人口的比例是5.43%，他们的子女在高等学校学生总数中所占的比例是13%，这说明，义务教育的非均衡发展实际上成为阶层教育差异的重要原因；四是助长了性别教育差异。由于重男轻女观念，一些没有能力为子女择校的家庭更多地让女性儿童接受一般学校教育，有的甚至放弃学校教育，使女性儿童在义务教育阶段处于不利境地，而且他们在进一步接受教育的过程中实际上持续性处于不利状态，在整体上无法与男性教育者竞争[6]。

　　二、准确理解均衡发展的内涵和意义，为义务教育可持续发展提供理论依据

　　“均衡”一词原为物理学概念，后大量在社会科学领域应用，一般强调一种“平衡”，是肯定了差距，并在差距中实现平衡的过程。

　　义务教育的均衡发展是指在一定行政区域内，如一个县、地区、省的范围内，在教育硬件（校舍、设备、经费……）投入方面，实现国家及地方政府投入的相对均衡，并在此基础上，实现办学条件的标准化、均衡化，在地区之间城乡之间，初步实现公民之间受教育权利的平等和公平。

　　均衡发展包括三个层面：区域之间，有一个地区和城乡之间均衡发展的问题，学校之间是一个区域内不同学校之间的均衡发展问题；群体之间，应该更加关注弱势群体的教育问题。三个层面须同时推进。

　　要准确理解均衡发展的内涵。1.均衡发展是相对均衡，不是平均主义，不是均衡化。因为：均衡是相对的，不均衡是绝对的，均衡化带有普遍性和绝对性，无论理论和实践上都是行不通的。我们追求的均衡是一种相对均衡，是最基本的均衡，是要缩小区域之间，学校之间发展的差距；2.均衡发展是一种可持续发展，它与经济社会的均衡发展相呼应，相协调，它的目的就是办好每一所能生存、可发展的义务教育学校。均衡发展与其说是一种教育发展目标，不如说是一种发展过程；与其说是一种发展目的，不如说是一种促进基础教育发展的途径。均衡发展本身不是目的，它追求的是一种理想、公平、高效、优质的基础教育。3.均衡发展是一个过程，一个绝大多数学校办学水平提升的过程，这个过程是从不均衡开始走向均衡，然后均衡再次被打破出现不均衡，在更高的层次上再次从不均衡开始走向均衡，这种动态的均衡与不均衡发展，经过无数次的反复轮回，不断接近极终目标[7]。4.均衡发展和优质发展是统一的。“向所有人提供受教育的机会是胜利，但如果不能向他们提供保证质量的教育，那不过是一种空洞的胜利”。这是2000年联合国教科文组织在达喀尔会议上通过的《全民教育行动纲领》中的一个重要论断。这次会议明确指出：世界教育的发展目标应从全民教育向全民优质教育转变，优质教育不是精英教育，不是追求少数人可以享有的高质量教育的权利和机会，而是追求教育的整体优化。不能把均衡和优质对立起来，既不能单纯追求不公平的优质，也不能追求低水平的均衡[8]；5.均衡发展和特色发展相统一。在办学条件、师资水平相对均衡的情况下，要坚持特色办学，为每一个孩子的发展留有他自己的空间。

　　要从教育发展战略上思考义务教育均衡发展的意义。均衡发展既是义务教育的本质要求，可持续发展的必由之路，也是现代教育的本质要求，更是社会主义制度的必然要求，同时也是现代社会发展的必然要求，均衡发展的推进，不仅是一个教育问题。还涉及到社会的安定、社会群体之间的融合以及整个社会的协调发展。只有对均衡发展认识到位，才能采取有效措施，推进义务教育均衡发展，实现可持续发展目标。

　　三、全面推进义务教育均衡发展，实现可持续发展目标的应对策略

　　（一）以“均衡”的思想建立规范的中央和省级政府财政责任的义务教育转移支付制度，解决义务教育地区差异问题。

　　我国现行的义务教育办学体制存在的弊端导致地区差异和差异的进一步扩大。目前，我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由现财政负担，省里负责11%，中央财政负担甚少[9]。在实行“以县为主”新体制后，伴随着“费改税”全面推开，发展义务教育主要落在县政府肩上，省和中央一级政府的负担并没有实质增加，中央和省政府在教育投资中承担的责任不够。由于经费困难，一些地区教育可持续发展变成了维持低标准，徘徊不前的状态，甚至倒退。为此，国家必须建立合理的教育财政体制和规范的教育财政转移支付制度，要确定固定的政府投资比例。“以县为主”新体制为县域义务教育可持续发展提供了制度保证，县财政支出中用于教育支出的比例要达到35%以上，县预算内教育支出中用于义务教育经常性支出的比例达到90%；省级财政必须负责保证中小学教师工资按时、足额发放；中央财政通过财政扶持的办法解决贫困地区和先进地区义务教育拉大的问题，对义务教育基本普及的东部地区要适当减少转移支付经费，积极鼓励地方政府增加投入，提高教育质量；对义务教育发展不足的欠发达地区，要加大支付力度；对全国500个贫困县，要设立国家贫困地区义务教育工程款“义务教育补助专款”、“特殊教育补助专款”、“民族教育补助专款”等，保证经济落后地区普及义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。

　　（二）推进义务教育标准化建设，确立义务教育最低标准制度，合理配置教育资源。

　　国家要通过法律规定义务教育学校建设标准，约束政府合理分配教育资源，使每所中小学都能按照法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。同时，针对中西部贫困地区，确定义务教育最低标准制度，确保贫困地区学生享有真正的义务教育。在教育资源有限的情况下，必须以均衡发展为前提，分类指导、进行重组。对那些能生存、可发展、有潜力的学校，要优化以有的教育资源，遏制投巨资建游泳池、体育馆、塑胶跑道等攀比现象，制止追求奢华的不良风气，加强教育“软环境”建设，办出现代化管理和自己的特色，并扶持本区域薄弱学校建设；对哪些有一定办学基础，但目前相对困难、面临危机，机遇和挑战并存的学校，需加强财政援助、扶持力度、加强管理，增强应对能力，在曲折中发展，形成自己的办学理念和办学特色；对于在教育竞争中长期被动、举步维艰、难以维持的薄弱学校要结合学校布局调整、办学体制改革、管理体制改革，转换方式、将其合理的人、财、物资源融那些发展健康、富有生机的强势学校，实现资源的优化、重组、再生。要逐步取消等级学校，淡化窗口学校，使一个区域内学校发展相对均衡，处处都是窗口。

　　（三）实施市、县区域义务教育“一体化”工程，促进义务教育的均衡发展。义务教育“一体化”实施主要包括以下内容：1.城乡学校“手拉手”。城市学校对口支援乡村学校，捐赠教学设备、教师定期交流、学校领导相互轮岗挂职、城区教师送课下乡、城乡教师同上一节课、分片教学研讨质量分析等；2.城内重点、普通学校“结对子”。学校之间签定合作交流办学协议，在学校管理、教师培训、学科教学探讨、学生活动等方面广泛交流；3.资源共享。建立区域性教育网站，构建现代文化教育信息平台，发挥信息技术知识“传播快、覆盖面广、资源共享”优势，在网络面前，人人平等，缩小在教育资源占有上的差距，推动区域义务教育均衡发展，同时重点校、示范校要将微机室、图书阅览室、体育活动室等场所定期开放，教师可到相关学校借阅图书，让教育资源发挥最大效益。区域义务教育一体化促进了教育资源的优化组合，最大化地跳进了受教育者的利益，为提升区域教育质量创造了良好的外部环境，重点示范学校的教学设备得到了较合理的利用，降低了设备闲置率，一般学校也能享受到优质的教育资源。同时薄弱学校在一体化中拓展了办学境界，提高了信心，找到了自身发展的希望和潜能，重新审视自己的发展定位；示范校、重点校增强了紧迫感、使命感，促进了学校间取长补短、优势互补，激活了区域教育的生机和活力。

　　（四）加快体制创新，改革传统办学体制，让市场机制在教育资源配置中发挥应有作用。长期以来，我国国办学校一统天下，这种单一的办学体制难以挖掘教育资源的潜能，难以引入竞争机制，难以培养创新人才，国家难以承担沉重的财政负担。单一的办学主体和投资主体――政府，限制了非政府渠道的投入。一方面政府投入越来越不能满足日益增长的教育需求，另一方面非政府教育资源难以进入教育市场，加剧了教育资源的短缺程度。特别是义务教育发展阶段，民办教育始终发展缓慢。据有关资料统计，2000年我国民办初中和小学数量仅占全国初中和小学数量的0.03%，在校学生仅占0.04%。因此，在义务教育阶段发展多种形式的民办教育，对解决资源短缺、缓解公立学校压力、形成特色多样化，实现均衡发展有重要意义。

　（五）关注弱势群体子女，全面实现义务教育均衡发展。

　　在我国弱势群体逐步扩大的情况下，政府有责任采取一定的措施，维护弱势群体的利益。对于农村弱势群体，要加快农村地区经济发展，政策上予以适当倾斜，加大贫困农村义务教育转移支付的力度，扩大农民对义务教育的有效需求；对于城市中的弱势群体，建立完善社会保障制度，积极引导失业者再就业、同时地方各级教育部门对贫困家庭子女采取减免学费、建立专项助学基金，开展与贫困生“结对、助学”活动等形式，确保适龄儿童不因经济原因而失学。

　　对于城市流动人口子女，建立固定入学点，改善办学条件，逐步实现标准化，降低学费标准，完善学籍管理，使这一部分适龄儿童同样享受优质的义务教育。

　　要大力发展特殊教育，关心、爱护残疾儿童，弱智儿童，确保其身心健康发展。

　　（六）推进中小学教师人事制度、义务教育招生考试制度、学校督导评估制度改革，为义务教育均衡发展创造良好的外部环境。

　　要全面推进教师资格认证制度，严把教育入口关，强化在职教师继续教育，提高教师学历达标率、逐步清退不合格教师，在区域范围内实行教师的双向交流，加大薄弱学校教师队伍建设，力争师资力量基本均衡。

　　义务教育要严格执行“就近、免试”入学，坚决取消小学升初中的入学考试，实现初中生源基本均衡。高中招生要指标分配到初中，淡化中考考试，以实现义务教育的均衡发展。

　　义务教育是政府行为，政府教育督导室要“督政”、“督学”，用素质教育思想制定新的评价学校标准，督促政府担负起薄弱学校建设任务，促进区域义务教育均衡发展。