农村义务教育管理焦点问题透视

　　　　　　　　　　　　　　　● 刘 茗　王大民　姚 冰

　　我国(内地)农村人口占全国总人口的65%,人口素质低,文盲和半文盲人口2.19亿，在农村就业人口中,文盲和半文盲占35.9%,小学文化程度者占37.2%,每万人口大学生数为4名,平均文化程度为4年,这种状况是现代化进程中的沉重包袱。大力发展农村义务教育,把沉重的人口负担转变为人力资源的优势,不仅是教育发展的重要目标,也是影响现代化建设进程的战略性任务。

　　农村义务教育特别是贫困地区义务教育的普及程度及教育水平,直接影响着全国普及教育的实现程度。2000年全国小学553,622所,其中城市32,145所,县镇81,184所,农村440,284所,分别占5.81%,14.66%,和79.53；小学在校生数130,132,548人,其中城市18,166,507人,县镇26,928,904人,农村85,037,183人,分别占13.96%,20.69%,65.35%。初中学校62,704所,其中城市14,473所,县镇20,852所,农村41,942所,分别占18.73%,26.99%,54.28%;在校生61,676,458人,其中城市10,346,351人,县镇17,045,443人,农村34,284,664人,分别占16.78%,27.64%,55.59%。如果从教育民主化的要求来看,没有农村义务教育的普及和提高,就不可能实现中国教育的公平原则,更谈不上教育的现代化。[1]因此，关注和支持农村义务教育特别是贫困地区义务教育发展是贫困地区脱贫致富的先决条件。

　　一、农村义务教育财政管理体制的问题与对策

　　（一）我国义务教育财政管理体制的建立

　　我国普及义务教育事业经历了曲折的发展过程，直到1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》和1986年国务院颁布的《义务教育法》，第一次以法律的形式规定了我国实行九年义务教育，明确了义务教育的管理职责。自此，义务教育的实施进入了一个新的历史阶段。同年 9月，国务院办公厅又转发了国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部等四部委的《关于实施义务教育法若干问题的决议》。《义务教育法》的颁布实施，使普及九年义务教育事业有了基本的法律保障，我国的义务教育事业开始进入了依法治教的新时代。

　　《义务教育法》的颁布，确定了由乡级政府负责实施农村义务教育的办学体制。1992年国家教委颁布了《义务教育法实施细则》，进一步明确了义务教育的财政管理体制，实行地方负责、分级管理的原则。也就是说，义务教育阶段的财政管理权不在中央政府一级，而在地方政府，而且县、乡两级政府的责任重大。乡级财政具有集中分配、调节资金、实行财政监督的职能。城市中、小学教育经费主要由市财政负担，农村中、小学教育经费主要由县、乡财政负担。省级政府除了在业务上对义务教育实施进行统一的指导和管理外，只对中、小学教育提供很有限的专项补助。

　　《义务教育法》和《义务教育法实施细则》颁布实施后，为确保“地方负责、分级管理”的财政体制的有效运行，又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针。实施义务教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育事业附加费，主要用于实施义务教育。义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难的地区予以适当补助，等等。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国就形成了一种主要由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育财政管理体制。

　　综上所述，1985至2000年我国义务教育经费来源构成主要包括以下三个部分：（1）国家财政性教育经费，主要有财政预算内的教育经费，如地方财政安排的义务教育事业费和基建投资、中央财政对义务教育的补助专款、其他财政预算内用于义务教育的支出；各级政府依法征收的教育附加费；工矿企业用于中小学的经费；学校勤工俭学收入减免税部分。（2）社会对基础教育的投入，主要有社会集资、群众捐资、设立教育基金等。（3）个人负担的教育费用，主要有学生家长交纳的学费、杂费等。

　　（二）义务教育财政管理体制建立后取得的成绩和存在的问题

　　我国自20世纪80年代中、后期建立的“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”的农村义务教育财政管理体制，与当时分灶吃饭的财政体制相适应。从大的环境来看，当时正值我国农村生产力大解放，农民收入大幅增加的黄金时期，据统计，1978年到1997年，农民人均收入年增长率接近了8%，1996年的增幅达到了9%。把办学与农民的切身利益紧密结合起来，从而极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性，使农村义务教育呈现了前所未有的新气象。1994年实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力变得薄弱。特别是自1997年以来，农民收入增幅连续4年下滑，2000年增长幅度降至了3%左右。农民的购买力占全国的比重由80年代中期的53%下降到2000的38%。面对农民负担过重的现状，教育投入体制却没有相应的变化。这时拖欠工资等问题开始逐渐出现。幸好还有一系列的辅助性政策的支撑，如教育费附加及教育集资等，使这种教育投入体制才得以正常运转，这也在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾。

　　义务教育财政管理体制的建立，在一定程度上缓解了中央财政对义务教育投入的压力。据有关部门统计，从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。在义务教育总投入中，有近一半是由农民承担的。农村教育费附加和农民捐资集资，对保障农村义务教育正常运转和改造农村中小学危房、保障最基本的办学条件发挥了重要作用。

　　实行义务教育财政管理体制后，强化县、乡（镇）政府行为，落实教育优先发展的战略地位，成为许多贫困县教育的一大亮点。河北丰宁县位于燕山深处，南临京畿，北接内蒙古，年人均收入只有1009元，是一个国家重点帮扶的贫困县，学校校舍破旧，设备简陋，桌凳散缺，教学仪器及教具陈旧而且配备不齐，更缺乏现代化的教学仪器和手段。1989年，丰宁被国家教委确定为全国农村教育综合改革实验县，县委、县政府领导逐渐认识到，教育落后和科技贫困是其经济贫困的根本原因，治穷先治愚，治愚抓教育。丰宁教育步入了健康发展的快车道，许多较发达地区没有办到的事，在这里办到了。1991至1992年，丰宁被河北省评为职业教育先进县；1998年，丰宁被评为全国“两基”先进县；1998年，丰宁县域教育发展模式被河北省委、省政府列为三大教改经验之一，在全省推广。丰宁被评为全国“普九”先进县；教师工资十几年基本无拖欠。无论是小学普及信息技术教育、普及英语教育，还是中小学布局结构调整方面，均走在全省前列。丰宁这个国家级贫困县能办出这样的义务教育，不能不说是一个奇迹。

　　从另一方面来说，尽管农村义务教育经费按国家规定由乡财政统一征收是可行的，但由乡镇管理，重心太低。一是乡镇之间的差异的客观存在，使得贫困乡镇义务教育办学资金紧张，没钱改建校舍、购买现代化的教具和仪器，不能按时发放教师工资。二是即使是一些较富裕的乡镇，由于切块包干，乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，导致教师工资拖欠问题自1994年大面积发生以来一直是一个顽症，严重地影响了农村义务教育的发展。因此，我国义务教育财政管理体制的改革势在必行。

　　（三）农村税费改革对义务教育的影响

　　农民占我国人口的绝大多数。广大农民能否富裕起来，关系到农业和农村经济的稳定发展；关系到国民经济大好形势的保持；关系到全面建设小康社会的目标的最终实现。正因为如此，在九届全国人大四次会议上，朱镕基总理在代表国务院作《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中强调：“十五”期间要把全面贯彻党在农村的基本政策，加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。2000年12月，在中央经济工作会议上，将努力增加农民收入列为2001年中国经济工作十大任务之首。

　　增加农民收入，从另一个角度来考虑就是减轻农民负担。为此，党中央、国务院决定在农村进行税费改革。朱熔基总理在谈到税费改革的总体目标时说，目前从农民的手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约从农民那里一年要拿1200亿元，甚至还要更多。我们这一次的税费改革，就是要把我们现在收取的300亿元的农业税提高到500亿元，也就是从5%提高到8.4%；把其他的乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。有人评价这次税费改革的意义时说，这将是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革。2002年，农村税费改革在安徽省取得试点经验的基础上，河北、湖南等十几个省、市、自治区的部分地区也不同程度地进行了这项改革的试点。这项改革受到了广大农民的衷心拥护和支持，农民负担明显减轻。以安徽省的试点为例，农民平均减负达31%。

　　穷国办大教育，经费投入先天不足。农村税费改革后，贫困县的国办教育事业均为县财政拨款。教育费附加和农村教育集资都不能再收取，财政拨款（外加杂费收入）成为教育投入的单一渠道。尽管各级政府都重视教育，主观愿望是想多为教育投资，但由于经济基础薄弱，心有余而力不足。仅以河北省为例，该省是农业大省，80%的人口在农村，义务教育的重点在农村，难点在贫困农村。贫困农村主要指河北西部太行山区和半山区、北部坝上和坝下地区、冀北山地及东部黑龙港地区。在全省行政建制150个县（市）中，贫困县有46个，占30.7%；贫困县面积约占全省面积的50%，人口占全省总人口的7.2%。这些地区战争年代多是革命根据地，为了新中国的建立，老区人民做出巨大的牺牲。至今，因其自然条件差，经济发展缓慢，人们生活水平低下，义务教育经费欠债太多。尽管在世纪之交，基本实现了普及九年义务教育的目标，但普及九年义务教育的基础是比较薄弱的，基础教育总体水平还不高，发展还不平衡。

　　义务教育属于全体适龄儿童有权享受的一项最基本的公共服务。因此，义务教育应当在全国各地区得到比较均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性。农村税费改革后，有可能加速义务教育发展的不均衡。义务教育的发展几乎完全取决于地方经济发展水平和地方财政的状况。当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财政保障实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远和少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏，经济发展缓慢，政府财政困难，吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人才全面匮乏的困境。

　　（四）解决农村义务教育投入不足的“治本之策”

　　教育工作者普遍认为，所谓“治本”，即指在全国农村逐步实行税费改革以后，农村义务教育投资体制的变化必须实现“四个目标”：必须保证农村税费改革后，农村义务教育投入不比改革前少；必须使现行体制下农村义务教育投入严重不足的状况得到明显缓解；必须使来之不易的“普九”成果得到巩固和发展；必须有助于缩小城乡之间、地区之间、学校之间已存在的差距，尤其是使贫困地区教育发展经费得到落实。

　　1.建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制

　　从目前世界多数国家基础教育投入的情况看，中央和省负担相当部分的经费。在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般达50%以上，有的高达90%。有的国家按经费需求的性质来划分中央和地方各级政府的职责。如德国是州负责中小学教师工资，市镇负责中小学校舍建设；法国是中小学分别归省和市镇管，但教师工资都由中央负责。韩国政府实施义务教育时，采取的办法是城市收费，农村完全由国家承担，到国家有财政能力以后，再把城市义务教育经费包下来。在世界各国教育经费来源的多元化背景下，各国对义务教育的投资却表现出基本单一的共同特点，即政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。

　　面对农村义务教育将面临生存问题的严重局面，借鉴外国的经验，搞好农村义务教育改革，首先是政府行为。原来作为投资分担主体的县以下基层地方政府财力十分有限，再把农村义务教育投入的重心放在财力最为薄弱的乡级政府身上，已不切合实际，势必出现教育经费的严重短缺。强化政府责任，农村义务教育投入重心上移，重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资和财政供给水平。加大教育投入，保证正常的教育经费及时而准确到位是搞好义务教育的坚实的物质基础。

　　义务教育要建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制，意味着中央财政每年要拿出一定数量的资金来投入农村义务教育，省级财政也要增加原有的投资力度。实行“分担体制”必然会涉及明确各级政府责任的问题，根据河北省的情况，比较可行的一种分担办法，就是中央负责公办教师的工资按时足额划拨，县里负责公用经费，省、地（市）负责义务教育其他方面的支出。

　　2.建立规范的中央财政对地方的转移支付制度

　　在全国农村逐步实行税费改革后，中央对义务教育的投资主要有两种方式：一是中央在一段时间内的专项投资，如贫困地区义务教育工程；二是建立规范的中央财政对地方的转移支付制度，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。在经济发达地区，以当地的县级财政为主，保证义务教育的投入；在经济欠发达和贫困地区，县级财政不足以支撑庞大的农村义务教育经费开支的，中央和省、地采取财政转移支付的方式对地方义务教育投入予以支持。2000年中央对税费改革试点省安徽财政转移支付了11个亿，鉴于安徽农村义务教育投入仍有硬缺口问题，中央在以后几年还准备再有所增加。为保证教师工资的发放，河北省制定了专门的财政转移支付方案。全省对困难县（市）教师工资转移支付资金已达12亿元。从2001年开始，河北省将农村中小学教师工资上收到县级统一管理发放。目前，全省已有143个县、区实现由县级管理发放，占全省县、区总数的80%，这些地方全部实行了教师工资同一工资标准，同一发放时间，并建立了“教师工资资金专户”。

　　建立规范的中央财政对地方的转移支付制度，中央可以通过强化宏观调控，把富裕地方的税收多收一点到中央，然后转移支付到贫困地区去，以调整各地区之间的财力分配，减小各地因财力状况造成的教育资源以及教育质量的差异，减少不同地区的孩子在接受教育条件上的差别，最终可以实现教育均等和社会全面进步的目标。

　　建立规范的财政转移支付制度，还应明确在财政转移支付中教育投入比例或数量，要显示出向义务教育倾斜。从我国教育投入的结构来看，整个农村义务教育的投入比例太小，而非义务教育与义务教育相比，可以多渠道筹集，可以通过收费，合理分担教育成本等作为其经费来源，而义务教育经费来源单一。因此国家应当切实加大对义务教育的投入，以真正落实义务教育重中之重的地位。

　　3.农村义务教育快速发展需要全社会的共同关心和支持

　　农村税费改革后，并不是要回到义务教育全部由国家包起来的老路上去。国家在加大义务教育投资中，还应继续调动大、中城市企事业单位扶贫支教的积极性，使贫困地区的学校与大、中城市的机关、商家、厂家等单位结成友好的帮扶关系，得到人力、物力、财力等多方面的赞助，加快改善贫困地区的办学条件。

　　4.坚持 “以县为主”的农村义务教育管理体制

　　农村税费改革后，借鉴河北的经验，仍然要坚持 “以县为主”的农村义务教育管理体制。县委、县政府把教育工作纳入全县经济发展全局，统筹规划，教育会议吸收经济部门的党政干部参加，经济会议吸收教育部门领导参加，农、林、牧、企等部门的负责同志主动与教委联系，形成各级领导关心、支持和参与教改的良好局面。如河北丰宁、徐水等县人民政府下发了《关于明确实施九年义务教育中各有关部门应承担责任的通知》。为保证教育经费的投入和教师工资的发放，规定：县财政局负责组织教育经费投入与划拨，保证教师工资的按时足额发放；为治理学校周边环境，规定：县工商物价局负责牵头整顿校园附近违章设置的小摊点；县土地局不得批准影响教学秩序和污染学校环境的设施在学校周围占地；县环保局保证学校及学校周围的环境不受污染，对已造成影响和污染学校环境的单位和个人依法进行处理。充分调动各级部门主动依靠教育、热心支持教育的积极性。由于全社会的共同关心和支持，农村义务教育步入健康发展的快车道。

　　5.强化责任，加强督办

　　强化责任，加强督办，是保障义务教育经费到位，保障教师工资按时足额发放的重要环节。根据以往的情况，中央、省划拨的教育经费被层层扣压、挤占，甚至挪用的现象时有发生，进一步加大了农村义务教育经费的缺口，严重制约了农村义务教育的发展。近期河北省财政厅已对全省122个县教师工资发放情况进行了专项检查，对这些县的财力状况和保障力度逐项深入核实；河北省审计厅对全省61个县教育经费投入、使用和管理情况进行了专项审计；省教育厅在对78个县的“两基”复查中，也把落实农村义务教育管理体制，确保以县为主、按时发放教师工资作为督导检查的重点。

　　6.“普九”欠债，政府偿还

　　“普九”欠债已经成为影响贫困地区义务教育发展的重要因素，如何解决“普九”欠债问题？债是“普九”欠下的，债务没有理由让地方教育部门或学校校长来扛，政府应千方百计开源节流，调整支出结构，多渠道筹措资金，逐年偿还债务，而不应以“财政困难”为由逃避政府责任。

　　中央和省、地（市）采取财政转移支付的同时，对“普九”欠债的硬缺口问题，建议有专项投资。中央可以通过强化宏观调控，把富裕地方的税收多收一点到中央，然后转移支付到贫困地区，以调整各地区之间的财力分配，减小各地因财力状况造成的教育资源以及教育质量的差异，减少不同地区的孩子在接受教育条件上的差别，最终实现教育均等和社会全面进步的目标。

　　（五）农村税费改革中教育自身应该做的工作

论及农村义务教育投入，教育部门靠的是国家的政策，但就教育自身来讲，适应农村税费改革也有许多工作要做。

　　1.改革教育人事制度，提高义务教育公共投资利用效率

　　贫困地区的义务教育，一面是教育资源的匮乏；一面却是有限教育资源的严重浪费。贫困地区教育资源的浪费，主要表现在人力资源的配置极不合理，城镇中小学教师普遍超编，边远贫困地区教师严重短缺，需要大量招聘代课教师。这样一方面降低了教师人力资源的使用效率，另一方面也降低了资金投入的利用效率。而解决这个问题，必须靠深化教育人事制度的改革，建立一套人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低的竞争机制，优化教师队伍结构，打通城乡之间、乡镇之间教师合理流动的渠道，把有效资金用在“刀刃”上。就学校内部而言，教职员工比例不合理，管理与后勤队伍远远超过了教师队伍。稍有规模的学校，即使是小学，所谓的校级领导班子也有６人以上，有的小学居然达１０人以上，后勤队伍更是人满为患，一般的学校都有专职门卫１～２人。而教师队伍的数量却相对不足，有的科目（如计算机等）就没有专职教师。针对上述情况，应将义务教育事业发展规划、中小学校长任免、师资队伍管理、人事调配等人事管理权全部收归县政府。这实际上是对现有农村义务教育管理体制的调整，将其作为解决农村义务教育投入问题的“治本之策”，已在相当一部分人中形成共识。

　　2.调整学校布局，提高义务教育办学效益

　　调整中小学布局，符合提高义务教育办学效益和质量效益的长远要求。据调查，贫困地区尤其是山区，地域面积大，人口稀少居住分散，中小学规模小且分散。不少山区村庄的小学几个年级只有十几个学生，有的小学甚至只有四五个学生在一个教室里复式教学，一个教师承担所有课程的教学，加上教师素质参差不齐，校舍简陋，很难提高教学质量。为此，“十五”期间，要基本完成中小学布局结构调整的任务，调整的重点是：减少小学办学点的数量，初中相对集中。这样不仅节约人力、物力、财力，有利于发挥有限资金的作用，还方便管理。对学生的智力发展、身心健康、综合能力及集体观念的培养等等都大有好处，同时也是提高教育质量的有效途径。

　　学校布局调整是一个方向，但是学校布局调整一定要与农村产业结构调整、与城镇化建设的需要结合起来，一定要和学生受教育的需要结合起来。学校布局调整要有利于教育教学质量的提高；有利于促进贫困地区全民的科技文化素质的提高，进而促进其经济上的快速脱贫致富。集中办学必须切合实际，不能由此造成新的辍学现象。集中办学，确非易事。办学资金、场地、师资队伍、管理人员等都是需要认真考虑、统筹规划的。可由国家拨款、社会捐款、企事业单位赞助等形式筹集办学资金，采取国办性质、公办民助性质、社会办学性质等，其目的只有一个，有利于贫困县义务教育的发展。

　　3.改革农村义务教育内容，增强学校吸引力

　　对于贫困县的农民来说，脱贫是美好的梦想，致富是永久的话题。义务教育是利国利民的百年大计。只有为贫困县发展经济提供充足的智力和人才支持，才能引导贫困县人民脱贫致富奔小康。但是，现在农村义务教育完全按城市教育的模式办，脱离当地的生产实际，农村学校教育不能为绝大多数升不了学的农家子弟的发展提供切实有力的帮助，因而缺乏应有的吸引力。为此，在确定了农村义务教育财政投入体制后，着重研讨的问题是农村义务教育内容必须改革。首先农村初中要改革，农村初中教学内容要为学生升学和就业同时打好基础，如何按照各地经济社会发展的水平和实际需要，特别关注到农业结构和产业结构的调整，农民致富的需要来规划农村义务教育的发展，如果农村初中教学内容改革了，充分考虑了当地经济发展和个人致富的需要，教育就会增强吸引力，初中入学率的巩固就有了可能，就可以更多地为本地区培养人才，可以吸纳更多的农村学生进得来，留得住。逐步缩小农村和城市人力资源的差异。

　　4.加强中小学财务管理，勤俭办学

　　农村税费改革顺利进行，义务教育有了比较稳定的经费来源，但是学校有限的办学经费也出现了严重的浪费现象。据调查，贫困地区的中小学每年用于招待费、电话费、差旅费、水电费等费用几乎占了办学经费的90%以上。真正用于学校发展和教师的业务进修的经费微乎其微，有的学校甚至负债办学。因此，要科学编制预算和调配学校资源，使有限的资金得到合理有效的利用，防止国有资产流失。同时要厉行节约，勤俭办学，注重把资金用于提高学校教育质量和改善办学条件方面，在投入和效益两个方面做好文章。一方面千方百计地增加对义务教育的投入，另一方面又要积极合理地把有限的教育经费予以使用，做到财尽其用，用则有效，不断提高义务教育经费的使用效益。还要逐步提高学校的规模效益，使有限的资金发挥更大的作用。

　　二、农村贫困地区义务教育管理现状与对策

　　（一）农村贫困地区义务教育管理难点透视

　　1.超大规模学校与微型学校并存

　　调查显示，362所农村小学校均规模为423人，远高于1999年底教育部统计的全国农村小学校均规模的232.7人，以251～550人规模的学校居多，占40.33%。204所乡镇中学校均规模为996人，稍高于1999年底教育部统计的全国初中校均规模906.8人，以701～1100人规模的学校居多，占36.27%。但是农村中小学校规模差异大，15所小学在1500人以上，其中2所超大规模小学，学生在3000人以上，某县一所小学人数高达3890人；但也有微型小学，10人以下的学校有15所。40所乡镇初中在1500人以上，其中8所超大规模初中，在3000人以上，但也存在一些学生少，条件差的学校，300人以下的乡镇中学8所。

　　2.大班教学不利于因材施教

　　调查显示，农村中小学班级容量差异比较大。小学平均班容量为49人，低于51人的小学大班标准。班级容量低于51人的占全部样本的46.45％。班级容量高于51人的占全部样本的53.55%。例如某县一所小学班容量高达92人，但也有微型班，班容量最小的仅8人。乡镇初中大班呈增长趋势。204所乡镇中学班容量平均为61人，高于55人的初中大班有2351个，占样本的70.58%，高于全国平均比例（43.5%）27.08个百分点；高于66人的初中超大班有1316个，占样本的39.51%，高于全国平均比例（15.9%）的23.61个百分点。某县一所初中24个教学班，最小的班容量84人，最大的班容量98人。另一所乡镇初中班容量高达105人，教师因材施教无从谈起。而在偏远地区的乡镇中学各个班仅13～20人，虽然便于因材施教，但又是教育资源的浪费。

　　3.小学生师比例低教师负担重

　　据调查，小学生师平均比例为17.92：1；低于河北省平均比例22.47：1的4.55个百分点；低于全国平均比例21.64：1的3.72个百分点。小学生师比例低的学校，除了部分规模小的村街小学外，更多的是偏远的贫困山区小学。如大山深处的7个乡镇，32所小学各有一名教师，11所学校各有两名教师，这43所小学生师比例为16.04：1。从统计数字上看，生师比例低，教师资源浪费；但事实上，由于复式班大量存在，不仅有二复式、三复式、四复式，甚至还有五复式，教师负担重。由于山区自然条件恶劣，十年九旱，还常伴有风沙霜冻灾害，制约着当地经济的发展，办学条件极差，这些小学从来没有分配一个大专毕业生来任教。由于教师长期得不到合理的补充，只能依靠当地的教师凭借其对农村教育事业的忠诚和不太高的文化知识素养，勉强支撑着贫困地区义务教育的大梁。复式班的教师一半以上的年龄在40岁以上，三分之一的教师体弱多病，严重影响了教学质量的提高。

4.乡镇中学生师比例与教学质量双低

　　乡镇初中生师平均比例为14.60：1，低于河北省平均比例19.07：1的4.47个百分点；低于全国平均比例19.21：1的4.61个百分点,教师资源存在着较大的浪费。这些学校至今很少有大专毕业生更没有大学本科生直接分配来任教，由于专业师资的短缺，不得不聘用一些素质较低的非专业代课教师。这些素质较低的教师，没有教育教学的系统知识，缺乏专业学习和专门训练，教师工资待遇低，教师工作积极性、创造性差，不能安心工作，对本地区的义务教育产生明显的不良影响。

　　5.教师学历提高与素质的提高不同步

上个世纪90年代，按照国家在2000年前一次性解决民办教师的规定，采取“转一批、退一批、辞一批”的办法，让民师告别历史舞台。贫困地区362所农村小学民转公办教师比例为11.44%，高于全国平均比例（4.73%）6.71个百分点；乡镇初中民转公办教师比例为7.68%，高于全国平均比例（0.76%）6.92个百分点。

　　农村贫困地区中小学教师的初始学历较低，如某贫困县中小学校长总计568人，初始学历除本科5人、大专学历10人外，553人是中师毕业。教师初始学历也与此大致相同。1992年开展了中小学教师继续教育后，农村中小学教师学历合格率显著增长。所调查的农村小学教师学历合格率为100%，高于全国小学教师合格率96.9%的3.1个百分点；初中教师学历合格率为75.14%，低于全国初中教师合格率87%的11.86个百分点。近年来，由于中小学教师参加了小教、大专自考和三沟通专接本考试，小学教师获得专科以上学历者占46.70%，大大高于全国20.04%的小学专科教师比例。但是校际之间差异较大，教师学历全部在专科以上的学校有5所，占所调查学校的1.38%；无专科学历的学校有43所，占所调查学校的11.88%。乡镇中学教师获得本科学历的教师也显著地增长。由于这种自学考试，不同于社会大自考，尽管强调以自学为主，但因在本地区参加考试，考试监测的失控导致许多农村中小学教师有文凭无水平。

　　6.拖欠教师工资问题仍较突出

　　为保证教师工资的发放，各级政府制定了专门的财政转移支付方案，如河北省对贫困县（市）教师工资转移支付资金高达12亿元，但调查显示，农村中小学教师工资发放情况仍不容乐观。国家重点帮扶的贫困县，能够按时足额发放工资，但仅占农村中小学教师的55.12%。其余27.39%的中小学教师工资虽然按时发放但不足额；7.95%的中小学教师工资足额但不按时发放；9.54%的中小学教师工资既不按时又不足额发放。更有甚者部分贫困县的女教师休产假时，需由休假的教师垫付代课教师工资，几年过去了，孩子已经长大了，但垫付的工资却杳无音信。教师工资低且不能按时兑现，不仅挫伤了教育教学的积极性，同时缺乏财力与时间接受继续教育，进而影响到教育教学质量的提高，乃至影响整个农村义务教育的发展。

　　7.教师无序流动，补充高素质的青年教师很难

　　城乡经济和收入水平的差距持续拉大,农村教师主要是骨干教师大量流失,城乡之间的义务教育差距仍在扩大。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高出三分之一或一半，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心城市、乡镇的向县城流动，而流出的都是骨干教师,如四川省德阳市2001年已流出高中高级教师61人,有的国家级骨干教师在参加国家级培训时,就给沿海大城市挖走。与此相对应,农村又大量增加了代课教师,因为一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬,由于教育经费短缺,地方政府和农村中小学宁愿用代课教师,而不用师范学校的毕业生,如果这种情况继续发展,农村教育仍将不断滑坡,将会失去持续发展的条件。

　　自上个世纪90年代末期以来，受教育体制和财政力量的限制，师范院校毕业生不再包分配，贫困地区中小学难以引进全日制师范院校毕业生。事实上师范院校毕业生大多来自农村，如河北师大学生处2003年初进行的关于贫困生、特困生情况调查：河北师大本、专科学生21 876人，多数学生来自农村。其中贫困生5476人，占学生总数的25%；特困生2188人，占学生总数的10%。他们并非不愿意回家乡任教，改变家乡的贫困面貌，关键在于政策的导向。

　　8.微机、图书达标率较高，但设施陈旧，利用率低

　　据调查，农村小学平均每42个小学生拥有一台微机，乡镇初中平均每38人拥有一台微机，高于《人民日报》统计的2000年底我国平均每121名中小学生才拥有一台微机的比例。但是与教育部“从2001年起用5～10年时间在全国中小学基本普及信息技术教育、全面实施‘校校通’工程，以信息化带动教育的现代化，努力实现基础教育跨越式发展”的目标还有很大距离。况且这些微机由于多是外单位淘汰后捐赠的，许多不能正常使用。

　　被调查的学校仅56所小学拥有多媒体教室，占小学的15.47%；仅46所乡镇初中拥有多媒体教室，占初中的22.55%。学校的多媒体教室数量、人均微机数量等校际差异明显，如某县一大山深处的乡镇初中，实验室、微机室的牌子赫然挂在教室门旁，但教室内却一无所有。又如某小学的学生家长对该校教学设备的评价是：“看外面阳光灿烂，看里面破破烂烂。”不难看出学校危房解决后，学校教学设备建设的紧迫性。

　　调查显示，农村小学图书配备达标学校的比率为71.83%，高于全国图书配备达标学校比率65.22%的6.61个百分点。农村小学生均图书为13.6册，远远超过全国小学生均图书不得少于5册的基本标准，也高于河北省小学生均图书的12.8册。乡镇初中图书配备达标学校的比率为80.39%，高于全国图书配备达标学校比率75.15%的5.24个百分点。初中生均图书为16.9册，低于河北省初中生均图书的18.2册；但高于全国初中生均图书不得少于10册的基本标准。

　　所调查的农村中小学生均图书校际间差异很大，如某县一乡镇中学生均图书69册，实验小学生均图书41册，但在深山区仍然有40所乡镇初中生均图书少于10册，最少的一所乡镇中学生均图书仅为0.5册；80所小学生均图书少于5册，11所小学学生没有图书。在微机、图书资料使用方面，也存在着浪费，有的学校为了评估，购进了微机和图书资料，但由于制度不健全，使用、流通速度较慢，发挥不了知识资源的效用。其他诸如多媒体教室等也存在着此类浪费问题。由于图书多是捐赠的，相当一部分图书不适合中小学生阅读。

　　9.学校公用经费严重短缺

　　据调查，农村中小学公用经费严重不足。农村中小学近年来得到国拨教育经费的仅占6.71%；得到县拨教育经费的占10.07%；得到乡拨教育经费的占11.13%，完全自筹的高达72.09%。税费改革后，乡拨部分又完全取消，这就意味着农村80%以上的中小学预算内没有政府划拨的公用经费，而只能靠收取学生杂费来维持。甚至在某些县，由于县财政困难，中小学收取的学杂费也不能全部用于本校的教育教学，还必须上交30%～40%，名曰“抬财政”。真正用于学生的生均办公经费远远低于全国农村小学生均28.06元的标准，有的学校真正用于学生的生均办公经费还不足10元。相当部分农村中小学不足以维持最基本的教育开支。

　　10.教育负债严重，债务偿还渠道日益萎缩

　　调查显示，农村中小学校负债现象严重。原本教育历史上欠债就较多，近年来“普九”建校、增添设备等又欠下大量的债务。如某半山区县15所乡镇中学校长反映，“普九”欠债总计126.88万元，校均欠债8.46万元。这些负债的债务人多数是中小学校长和教师，有的欠施工队款，有的以个人名义向他人借贷，甚至在购买图书时还向学生借款。再如某山区乡镇中学“普九”验收时，学校领导向每个教师借5000元，教师多是以个人名义借贷的。农村税费改革前，在向农民收取教育费附加和集资款时，还上这些债务只待时日，农村税费改革后，债务偿还渠道日益萎缩，还款非常困难。

　　（二）农村义务教育管理体制的改革

　　1.强化政府责任，增加教育投入，实现教育均衡发展

　　近年来，国家财政性教育经费支出虽在不断增长，但占GDP的比例一直处于不发达国家的水平。因此，中央应当逐步增加教育投入占GDP的比重。关于教育经费的投入问题，应调整教育投入的体制和政策。为缓解现阶段农村贫困地区义务教育的经费困难，中央政府不断采取应急措施。在“十五”期间实施“贫困地区义务教育工程”,将极大地推进贫困地区九年义务教育的实施。据一些成功的地区的经验,现在有可能做到的,首先是政府公共教育经费和其他教育资源的分配应该按照公平的原则分配给每一所学校,农村“示范性学校”的建设既要有适当的超前性,更应有现实的可效仿性,即公平的竞争性,而且政府的教育经费不应只集中在个别学校,人为地制造不公平竞争的局面,就现阶段而言,政府的重点不是“锦上添花”,而是“雪中送炭”,更多地关注农村薄弱学校的建设,对于那些条件好的优质教育资源可以适当放宽政策,让他们增强自我造血的功能。

　　2.造就一支高素质的教师队伍

　　教师队伍是农村教育持续发展的根本条件。城乡义务教育差距不可能在短期内解决,现在的问题是首先不要继续拉大这种差距,然后逐步创造条件力求缩小差距。跨地区的城乡义务教育差距有待于全国经济的均衡发展,而现在需要努力的是不再人为地扩大县域义务教育的差距。为此，应加强城乡教育交流与互助,逐步缩小城乡义务教育差距，造就一支高素质的教师队伍，为农村贫困地区义务教育持续发展创造条件。

　　（1）毕业生要从事教育,先到农村学校任教

　　进入21世纪,我们面临着来自世界的四大挑战,除了信息化、世界化、市场化挑战外，我们更面临着教育现代化的挑战。教育现代化包括物质条件的现代化，教育制度、内容、方法的现代化，教育观念的现代化。农村教育的现代化不仅需要现代校舍和教学设施的建设,教学方法与教育模式的传播与实施,更需要的是教育观念的现代化，这是最高层次的现代化。因此,建设高素质的教师队伍，实现人才的交流在某种程度上更为重要。

　　目前，师范院校的毕业生往往是十几人竞争一个城市教师的职位，而农村学校特别是贫困地区学校很少有人问津。可以在团中央现在组织的青年志愿者活动的基础上,扩大其范围,适当提高其服务期的待遇,让有志于从事教育的各类高校的本科毕业、研究生到贫困地区的农村学校服务2～3年,除了从事教育工作外,可以运用自己的专业知识培训教师,提高教师业务水平。

　　（2）实行“积极差别待遇”，解决贫困地区师资问题

　　建议政府和教育行政部门实行“积极差别待遇”，即政府和教育行政部门实行向贫困地区倾斜的政策，到贫困地区任教的教师，在合同期内工资和大城市里一样，另外有津贴，提供标准住房，合同期满回城市后可以优先录用，条件越差的地区，待遇越好。充分利用经济杠杆的调节作用。自愿长期或终生在贫困地区任教的更要有其他鼓励政策。

　　（3）建立城市与农村教师定期轮换的制度

　　可以先从年青教师做起,即规定城市年青教师要有在农村学校任教的经历,才能晋升职务或职称。与此相适应,应实行在一个城市和县域范围内城乡教师工资标准统一(包括地方补贴),以便于城乡教师流动,有条件的地方,应实行城市教师到农村学校工作提高工资待遇,并计入退休工资之内的政策,只有这样才能逐步改变农村贫困地区教师素质低下的状况,为提高农村贫困地区义务教育的总体水平提供基本的条件。

　　此外,采取多种形式,鼓励城市学校与农村学校、发达地区的学校与欠发达地区的学校建立合作关系,包括校长、教师之间的交流任职,定期组织专题研讨,有条件的还可进行学生之间的交流,实际上这种做法不仅对农村学校、同时对城市学校都会有帮助。在城乡学校、教师以及东中部与西部的交流方面,不仅是教育资源的合理使用,而且从现代化的进程而言,应该看作是现代教育与现代文明的传播过程。

　　3.积极推进农村贫困地区义务教育创新

　　处在社会转型和全球化背景中的中国农村正在和将会发生历史性的巨变,农村贫困地区义务教育也必将经历一个前所未有的变革与创新过程。如果说我国长期形成的农村教育传统与教育经验基本上是适应小农经济基础与社会环境的话,那么,当我国农村正在进入农业产业化和农村工业化、城镇化的新时期,农村经济结构和社会结构将会发生激剧的变化,农村教育的对象、功能、机构和体系都将调整和变革

　　（1）改革教育管理体制的改革，实施县域教育

　　农村义务教育“以县为主”，是对我国农村义务教育阶段的管理体制改革的一种成功的探索。实施以县为主，绝不是放弃分级办学、分级管理的原则， 又回到过去教育由国家包办的老路上。“以县为主”，县委、县政府应该管什么、怎么管；应该“放”什么，怎么放？乡镇及各部门、县教育行政部门应该管什么，怎么管；“放”什么，怎么放等等,都需要认真研究。教育体制改革的重点应是教育经费管理的改革，其难点在于教师工资的发放。根据以往的情况，中央、省划拨的教育经费被层层扣压、挤占，甚至挪用的现象时有发生，进一步加大了贫困地区义务教育经费的缺口，严重制约了贫困地区义务教育的发展。建议将中央划拨的中小学教师工资改为由市级统一管理发放，确保真正实现教师工资同一标准，同一发放时间。确保贫困地区教师队伍的稳定，推动贫困地区义务教育的持续健康发展。

　（2）改革教学内容,实施创业教育

　　创业教育是1989年11月北京召开的“面向21世纪教育国际研讨会”上首次提出的。创业教育被视为未来的人应掌握的“第三本教育护照”。 我国作为联合国教科文组织“创业教育”课题的成员国，早在1991年就开展了基础教育阶段实施就业创业教育的项目活动。10多年来，创业教育在我国30多所学校的实验研究取得了一定的成绩，但是距离世界发达国家差距比较大。

　　美国是较早在学校中进行创业教育的国家，从小学、初中、高中、大学乃至研究生，都普遍开设就业与创业教育课程。他们在基础教育中进行的创业教育是与职业教育紧密结合的，除了开设创业课程外，学生还按自己的兴趣选学某些职业技术技能。在日本，从1998年起，文部省就和通产省合作在小学开始实施“就业与创业教育”。日本小学有个“早起会”，敦促孩子们很早起来，利用早上课前的二三个小时搞勤工俭学，给人送报纸、餐饮，这既是艰辛的创业教育，又是对将来创业的一种准备和尝试，目的是培养学生从小养成就业创业心理意识和意志品质。法国一些地区近年来开展了诸如“在中学里办企业”、“教中学生办企业”等活动。目的并不一定是要学生办企业，而是让学生在继续学业的同时，做好职业选择与就业工作的心理准备，培养他们探索创业的兴趣和能力。
　　农村贫困地区的青少年，是升学与就业压力下的弱势群体。大部分学生毕业后既无法顺利升入高一级学校，又没有就业创业的心理准备和相应的知识技能。调查表明，目前农村初中大量存在的辍学现象，在很大程度上是教学内容脱离农村生活实际所致。陈旧、脱离学生生活的教育教学内容导致学生厌学、辍学，造成教育资源的极大浪费。

　　中共“十六大”报告明确指出：就业是民生之本。 “千方百计扩大就业，不断改善人民生活”成为“本世纪头20年经济建设和改革的主要任务之一”，并明确要求我们“完善就业培训和服务体系，提高劳动者就业技能。”这些指示精神为农村贫困地区义务教育改革，使教育更好地同社会实践结合起来提供了重要的思想基础。

　　农村贫困地区义务教育教学改革中心任务是实施创业教育，引进“绿色证书”教育的重要内容。这样既为学生今后的学习打下坚实的基础，也使学生获得积极参加社会生活的基本能力。教学内容改革充分考虑到当地经济发展和个人致富的需要，教育就会增强吸引力，初中入学率、巩固率提高就有了可能。普通初中渗透职业技术教育内容，农村学生进得来，留得住，有助于逐步缩小农村和城市人力资源的差异，有助于维护广大农民最根本的利益。总之，通过教育内容的改革,让学生获得走向生活的通行证。

（作者单位：河北师范大学教育科学学院，050091）